会议专递│邱建：新常态下城乡规划的传承与变革——以四川省多规合一的实践为例

　　2015年9月19日-21日，2015中国城市规划年会在贵阳市召开，与会者共同探讨新常态下城乡规划的传承与变革。四川省住房和城乡建设厅邱建总规划师在“专题会议十二：社会变革与规划实施”上做了题为“新常态下城乡规划的传承与变革——以四川省多规合一的实践为例”的报告，现将报告内容做概略性整理，以飨读者。

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邱建 四川省住房和城乡建设厅党组成员、总规划师
（图片来源：四川省住房和城乡建设厅网站）

　　当前发改、环保、国土、建设等很多部门都在试点“多规合一”，我们在反思城乡规划的同时也对目前出现的这种“群雄争霸”的局面有所关注。从城乡规划角度讲，全国、省、市、县都编制有城镇体系规划（总体规划），甚至到镇、村层面；法定规划范围从城市一直覆盖到县城、镇、乡、甚至于村庄，按理说范围几乎已是960万平方公里全覆盖了，但空间规划的问题仍然很突出。从十八大到中央新型城镇化会议，“多规合一”问题得到大力重视；地方上则由于各个口规划过多、规划的重要性取决于在任领导管哪个规划，哪个规划就重要，导致城乡规划常常被边缘化。

　　我们需要对自身的城乡规划做检讨，探究主、客观原因，在经济新常态下发挥城乡规划优势，同时提高完善不太能适应实践需要的地方。传承城乡规划在空间利用与控制方面的积极作用，变革城乡规划的理念与思路，包括多规合一、从增量规划到存量规划、生态优先、城乡一体、大数据等等。

　　在各地开展的“多规合一”试点中，厦门（“一张蓝图”+“一个平台”+“一张表格”+“运行机制”）、海南（编制《海南省总体规划》，推进全省“多规合一”）的工作无疑具有重要的示范意义。

一概念与思路

（一）基本概念

•以实现区域空间有效保护和有序利用为总目标；

•具有“空间宪法”性质的区域空间综合利用总体规划；

•空间利用的战略性、基础性和指导性规划；

•“一张蓝图”指导涉及空间利用的其他各类规划编制工作；

•实现“建立空间规划体系”和“一张蓝图管到底”的目标。

（二）规划思路

以人为本 城乡一体

多规合一 区域协调

产城相融 联动发展

保护生态 传承文化

图1 规划思路

二途径与方法

（一）工作途径

1 明确责任主体

　　四川省“多规合一”的实践经验在于重点抓好县（市）域层面的工作，县、市人民政府组织编制，省建设厅会同其他部门（如省政府）负责技术评审，本级人民代表大会常务委员会审议规划，再报上级人民政府审查，最后报省人民政府审批（图2），通过明确责任主体的方法从程序上保证合法性。

图2 四川省施行“多规合一”的途径与方法分享：明确责任主体

2 强化组织领导（图3）


图3 组织框架

（二）技术方法（图4）


图4 技术框架

三工作与成效

　　在平原、丘陵、盆地周边山区和少数民族地区选取了试点县（市）（首批试点县2个、第二批扩大至8个）分别开展了推进工作，编制了《四川省县（市）域“多规合一”规划编制技术导则》。

（一）构建“3+1”的全域空间分类体系

　　由于各个部门的土地划分类型等标准均不相同、规划的期限不一、解决的问题也不一样，四川省的经验在于将城乡建设、国土、林业、水利等各个部门的标准统一在“3+1 48 30718 48 14986 0 0 3823 0 0:00:08 0:00:03 0:00:05 3822的平台上——即“生产空间、生活空间、生态空间+区域设施空间”，通过统筹使各个部门都有对应，在空间分类上统一起来（图5 图6）。

图5 全域空间分类体系

图6 基于“3+1”空间分类体系的空间利用规划图（中江县—左；南江县—中；盐边县—右）

（二）明确空间资源评价标准和方法

把握区域生态格局的总体特征
（综合主体功能区规划）

识别和确定严格保护区

对其他区域空间进行适宜性评价

形成从严格保护到适宜建设的理想空间模式
‍（保护空间、宜保护空间、可建设空间、适宜建设空间）

　　采取加权打分方法确定空间，首先确定因子权重、确定因子打分标准、进行单因子评价和综合评价，最后在操作层面转化到保护空间、宜保护空间、可建设空间、适宜建设空间等四大类空间上。利用空间适宜性综合评价得分得出与空间分类的对应关系（表1）。

表1 空间适宜性综合评价得分与空间分类对应关系

（三）明确重要控制线的划定方法与管控要求

•城镇开发边界——在合理确定城市终极规模的基础上，根据自然环境条件划定的、可进行城市开发建设和禁止进行城市开发建设的区域之间的空间界限，出台了四川省《城市开发边界划定导则（试行）》。
•生态红线

•永久基本农田

•重大设施及廊道

图7 重要控制线规划图（中江县—左；南江县—中；盐边县—右）

四思考与展望

　　当前出现规划打架、多龙治水的现象存在两方面原因，一是源于技术层面，规划时限、目标、体系、空间划分标准均不相同；二来4个部委做28个县市的试点，部委相争的主要目的都是以自身的规划来统领其他规划，实则为规划主导权的争论。

　　从四川省的经验看，目前各部门已基本达成共识，原有的城乡规划体系是最接近统领地位的，虽然体系本身并不完善，必须要进行变革。下一步的工作依然很艰巨，从技术编制、部门的协调走向制度建设，构建空间规划体系，做好接口以衔接其他规划；建设空间信息联动管理和业务协同平台，使所有与空间相关的系统都可运用成果；最终落实到明确规划主导权上，明确城乡规划主管部门体现统筹作用的职责（图8）。

图8 下一步工作展望的3个步骤

　　空间规划最后花落何处？（我们拭目以待。）希望同行对四川省的实践给予更多的关注，提出意见与建议，以使我们通过下一步的工作为“多规合一”实践做出更大贡献。

注：根据会议视频整理，未经作者本人审阅。